La réforme territoriale,
lancée en grandes pompes par le gouvernement mi 2014, a été adoptée dans
l’indifférence générale un an plus tard, et ne s’est pour l’instant traduite
que par l’élection d’un plus petit nombre de présidents de régions en
décembre dernier. L’indifférence des français est compréhensible: le
gouvernement a raté une belle occasion de remettre à plat toute
l’organisation administrative française, et les rares changements observés
n’iront pas dans le sens de la simplification ou des économies pourtant
réclamées par la société civile.
(Cet article a été initialement publié dans “La propriété privée rurale”
n°451, magazine de la Fédération
Nationale de la Propriété Privée Rurale sous le titre “La réforme
territoriale, une occasion manquée”)
Un “choc de simplification” annoncé
Sur le principe, réformer l'organisation territoriale française était
absolument indispensable, et l’ambition
affichée par le président de la république le 2 juin 2014 était forte: A
terme, vers 2020, les conseils généraux (rebaptisés départementaux) devaient
disparaître, abandonnant d’ores et déjà un grand nombre de compétences à 13
régions (hors outre-mer) fortes dotées de ressources fiscales “dynamiques”,
et éléments moteur du développement économique et de l’aménagement des
grandes infrastructures territoriales. Dans le même temps, les
intercommunalités devaient grandir, et la liste de de leurs compétences
obligatoires devait petit à petit réduire les communes participant au rôle de
simples “mairies d’arrondissement”, ou plutôt de hameau. Toujours pour
clarifier l’action publique, la fameuse CCG, “clause de compétence générale”,
qui permettait à chaque collectivité de s’autosaisir de n’importe quel sujet,
devait être intégralement supprimée. Enfin, les 12 plus grande agglomérations
de France devaient être transformées en métropoles récupérer toutes les
compétences des départements sur leurs territoires, focalisant les conseils
départementaux sur l’action rurale et dans les villes moyennes.
La région devait donc être le fer de lance d’une action publique renouvelée,
avec l’appui de métropoles puissantes susceptibles, de par leur rayonnement
national voir global, d’engendrer un effet d’entraînement positif pour
l’ensemble des territoires.
Un résultat très inférieur aux attentes
Las. Alors que les textes de la loi “NOTRe” (Nouvelle Organisation
Territoriale de la République) ont été définitivement adoptés en Août 2015,
force est de constater que les ambitions du texte initial ont été revues à la
baisse. Les départements, dont de nombreux présidents sont des notables bien
implantés, ont engagé un lobbying intensif pour limiter la portée de la
réforme. Plus encore, ni les régions, ni les intercommunalités, ni l’État,
n’étaient prêts à reprendre les compétences du Département dans le domaine
social (Essentiellement: versement du RSA et insertion professionnelle des
publics en situations difficiles, aides au vieillissement, au handicap, à
l’enfance en difficulté). Ces missions représentent la moitié des budgets
départementaux, sont en hausse rapide du fait du vieillissement de la
population et de la dégradation de l’emploi, n’apportent que peu de bénéfice
politique pour beaucoup de coups à prendre, et surtout, ne sont pas correctement
financées, plaçant de facto un quart à un tiers des départements en situation
de non respect des règles budgétaires des collectivités publiques, façon
élégante de dire qu’elles sont placées sous perfusion de l’état.
Qui plus est, les métropoles ne sont pas toutes intéressées par la
récupération de certaines compétences départementales… Et le regroupement de
régions et de départements aurait sans doute conduit à aligner les
rémunérations de tous les fonctionnaires sur la collectivité d’origine la plus
généreuse, ce qui effrayait certains élus régionaux et leurs directeurs
financiers.
Un compromis “bancal” fut donc rapidement trouvé, dont la saveur n’a qu’un
très lointain rapport avec l’ambition initialement affichée. Jugez en:
$1- Les départements sont conservés et
confirmés dans leur rôle social et routier.
$1- Les communautés de communes sont
agrandies (15 000 habitants minimum) mais les maires et les conseils
municipaux conservent l’ensemble de leurs prérogatives tant qu’ils ne les ont
pas déléguées.
$1- Le clause de compétence générale est
supprimée, sauf dans les domaines de la culture, des interventions pour la
jeunesse, et du tourisme, où tous les échelons pourront continuer à mener
chacun leurs politiques.
$1- Dans le domaine de l’éducation, alors
que le bon sens eut voulu que des synergies soient trouvées entre Département
(qui gèrent la logistique des collèges), la Région (qui gère les Lycées), et
l’État (qui administre les universités et continue de gérer les programmes et
les personnels enseignants de façon centralisée), la réforme maintient le
statu quo.
$1- Les départements négocieront avec les
métropoles l’abandon de 4 “blocs de compétence” à choisir parmi 8 (Collèges,
logement social, etc…)
$1- Le principal transfert de compétence
du département à la région concerne… l’organisation des transports publics
par car (lignes régulières et scolaires), ainsi que les ports fluviaux.
Pire encore, même dans le cas des compétences “clarifiées” par la fin de la
CCG, les doublons restent présents. Ainsi, en matière de formation
professionnelle, la région reste chef de file, mais le département reste en
charge de l’insertion des publics au RSA, donc de leur volet formation… En
matière environnementale, la Région est chef de file de l’aménagement du
territoire et de politiques environnementale (climat, air, déchets et
biodiversité), mais le département reste opérateur en matière de protection
des espaces naturels sensibles, et les intercommunalités se voient confier
les compétences de gestion des milieux aquatiques et prévention des
inondations. Et ce ne sont là que deux exemples parmi d’autres.
Les vices structurels de l’organisation ancienne n’ont pas été
réformés
On le voit, la simplification n’est donc que cosmétique. D’autant plus que
dès le départ, le projet gouvernemental ne prévoyait aucun progrès dans
d’autres champs de l’organisation territoriale qui, pourtant, auraient eux
aussi mérité une “mise en examen”. Ainsi, les institutions locales évoluent
un peu, mais l’État n’a quant à lui pas prévu de réorganiser sa présence sur
le territoire pour tenir compte de la montée en puissance des régions: l’état
conservera ses pôles administratifs inchangés sur le territoire (Éducation,
culture, protection des personnes, santé, affaires sociales et emploi,
défense, etc). De plus, les “agences” para-ministérielles (Pôle emploi,
ADEME, AFFSAPS, CAF, etc…), au nombre de 1244, qui font souvent double emploi
avec des services ministériels entiers, et dont l’interaction avec les
administrations locales est considérée comme un facteur d’alourdissement des
procédures et projets, ne sont absolument pas restructurées par la réforme,
alors que la cour des comptes déplore leur contribution importante à
l’explosion de nos dépenses publiques. De même, de nombreuses instances
locales dont la valeur ajoutée est pour le moins discutable, telles que les
SAFER dans le milieu agricole, ou les organismes collecteurs agréés du dans
celui de la formation professionnelle, ne seront absolument pas réformées.
Autant dire que sur le terrain, le nombre d’intervenants à mobiliser pour
faire avancer un projet restera élevé, chacun ayant sa logique propre, et sa
propre enveloppe financière. En effet, la loi n’a pas prévu de corriger ce qui
reste la première faiblesse de l’organisation territoriale française, la
faible responsabilisation fiscale des intervenants. Les communes reçoivent
aujourd’hui plus des deux tiers de leurs budgets via des dotations d’état ou
des subventions des échelons supérieurs. Pour une commune, le Département, la
Région ou l’État sont d’abord des “tiroirs caisse” qu’il faut savoir
actionner pour faire pleuvoir les ressources ! Ainsi, les projets publics les
plus contestables se voient financés car chaque échelon n’en apporte qu’une
partie et a l’illusion de faire payer “le reste du pays”... Sauf que comme
chaque projet est financé de la même façon, c’est au final toutes les
feuilles d’impôts de tous les contribuables qui pâtissent de cette course à
la subvention généralisée. On ne voit rien dans la réforme qui puisse faire
changer cette donne.
Nos régions ne sont toujours pas des Länder…
Pourtant, il ne faut pas aller loin pour trouver un pays qui a su éviter la
plupart de ces écueils: notre grand voisin Allemand.
L’une des motivations les plus souvent avancées pour justifier la création de
13 régions agrandies (hors DOM) est la nécessité de rapprocher leur capacité
financière des Länder. L’argument serait intéressant si l’analogie n’était
pas tant viciée: Le budget total des 16 Länder était de 285 Mds€ en 2014,
contre… 29 pour les régions Françaises. Certes, la réforme va transférer
quelques ressources des départements aux régions. Mais dans leur ensemble,
les départements continueront à peser deux fois plus que les régions (environ
70 Milliards contre 35 après la réforme).
Mais la différence entre régions Françaises et Allemandes ne s’arrête pas au
volume de leur portefeuille. Ainsi, la pratique du “financement croisé” est
exceptionnelle outre Rhin. Chaque strate (commune, land, état) dispose de son
enveloppe et fait avec, sans quémander à autrui une rallonge. Un projet
sera donc plus que chez nous susceptible de trouver un financement sur ses
qualités propres. Et tant l’État Fédéral que les Länder sont soumis depuis la
crise européenne à une loi de “frein à l’endettement” inspirée de celle
inventée par les Suisses, loi qui force les collectivités à équilibrer leurs
budgets sur plusieurs années consécutives. Résultat, 15 des 16 Länder sont en
bonne santé financière.
L’Allemagne est une république fédérale, aussi les Länder disposent d’un
gouvernement propre, avec quelques ministres, et une assemblée dotée d’un
vrai pouvoir législatif dans tous domaines où l’état Fédéral n’a pas jugé bon
d’intervenir, et la seconde chambre législative allemande (le BundesRat)
veille à empêcher toute tentation excessivement intrusive de Berlin dans les
affaires locales. Ainsi par exemple, les politiques foncières, en Allemagne,
sont locales, l’Etat fédéral fixant simplement de grands objectifs et de
grands principes. Plus anecdotiquement, la liberté de maintenir des zones
“fumeur” ou pas dans les établissements de restauration se vote au niveau des
länder. On est très loin de l’organisation française ou les collectivités
“s’administrent librement” (article 72 de la constitution) mais ne se
gouvernent pas, et sont tenues d’exécuter à la lettre les politiques votées
au niveau central, même si elles les jugent contre-productives. Les récentes
oukases du gouvernement contre les communes qui jugent inapproprié de
produire des quotas ahurissants de logements sociaux définis par les lois SRU
(et augmentés par l’actuel gouvernement) sont la manifestation la plus
flagrante de la persistance de cette autoritarisme jacobin.
Le centralisme normatif, ou comment vider la décentralisation de son
sens
Ce centralisme se manifeste au quotidien dans les petites et moyennes
collectivités par un étouffement normatif qui rend de facto la notion de
“libre administration” vide de sens. Le maire nouvellement élu d’une ville
importante du sud de la France s’étonnait récemment que 92% du territoire de
sa commune était “prézoné” par des prescriptions nationales ou européennes,
limitant considérablement sa marge de manoeuvre pour tenter de rénover
son plan local d’urbanisme. Le maire d’une petite commune du grand ouest,
pour pouvoir faire avancer un projet de parc commercial pouvant aboutir à la
création de plusieurs centaines d’emplois, a dû batailler plusieurs années
avec quelques fonctionnaires du ministère de l’écologie pour pouvoir tracer
un morceau de voie de quelques dizaines de mètres de long nécessaire à la
desserte de cet équipement, car elle jouxtait une “zone humide” d’à peine un
demi hectare qu’il fallait absolument préserver au nom des grands équilibres
biologiques dont le ministère de l’écologie se targue d’être l’ultime
protecteur. La norme est devenue l’instrument par lequel l’administration
d’état, sous l’égide des préfets, tente de récupérer sur les collectivités le
pouvoir qu’elle a perdu depuis les lois de décentralisation de 1982.
L’exemple du ministère de l’équipement, qui a accepté de se laisser absorber
par le ministère de l’environnement à la fin de la dernière décennie, est à
cet égard exemplaire. Les corps d’ingénieurs de ce ministère, dessaisis de
leurs compétences d’ingénierie pure par Bruxelles qui voyait d’un mauvais
oeil leur activité concurrencer déloyalement des bureaux d’études privés,
étaient menacés de disparition. En se laissant avaler par le pourtant
minuscule ministère de l’environnement, ils ont pu se saisir des très
médiatiques missions de protection de l’environnement que les lois
européennes et autres Grenelle multiplient, et sont devenus le fer de lance,
au sein d’un grand ministère de “l’écologie et du développement durable”,
d’une nouvelle “ingénierie régalienne” dont le rôle semble systématiquement
être d’ “empêcher” là où auparavant, ces administrations cherchaient à aider
à “faire”. Sans nier que l’environnement soit une cause majeure, de nombreux
acteurs estiment aujourd’hui que la recherche de sa protection va bien trop
loin et que son rapport coût/avantages s’est considérablement dégradé.
Conclusion : la simplification attendra. La privatisation aussi
Ni les ménages, ni les entreprises ne verront d’amélioration sensible de leur
relation avec les administrations locales du fait de la loi. Les points
d’entrée seront presque aussi nombreux, les formulaires abondants, et rien ne
permet de croire que l’argent public sera mieux dépensé. D’ailleurs, les
nouvelles régions, dont l’état n’a pas diminué le nombre d’élus, se sont
empressées de rassurer les fonctionnaires des anciennes entités en promettant
qu’elles maintiendraient une organisation locale “éclatée”, façon de dire que
les déplacements autoritaires de services administratifs vers la nouvelle
capitale régionale seront limités au strict minimum. Comme trop souvent, un
gouvernement, à partir d’idées dont certaines apparaissaient bonnes, a
accouché d’un compromis ultra-conservateur en se couchant devant tous les lobbies
qui auraient eu à perdre en cas de transformation plus radicale de notre
organisation publique.
Le problème ne sera résolu que lorsque l’État, au lieu de réfléchir en termes
de répartition de compétences publiques entre acteurs publics, se posera,
comme en Suède, en Allemagne, en Suisse ou en Grande-Bretagne, la question de
l’intérêt de maintenir l’intervention du secteur public dans de nombreux
domaines. La région est depuis sa création en charge des politiques locales
de l’emploi, ou de la formation professionnelle, qui peut constater la
moindre amélioration des résultats de la France dans ces domaines depuis les
années 80 ? L’état et les collectivités se partagent chacun des morceaux de
l’éducation des enfants: en quoi cela a-t-il profité aux performances de nos
élèves dans les comparaisons internationales ? La perfusion de notre
agriculture de subventions européennes l’a-t-elle rendue plus solide et
résistante aux aléas conjoncturels ? Arrêtons là la litanie des échecs de
l’intervention publique nationale ou locale en France. Comme nos grands et
moins grands voisins l’ont compris, il faut se poser la question d’un retour
à la société civile (privée ou caritative) de pans entiers de l’action
publique, l’État se contentant d’arbitrer des litiges et de juger les
conséquences d’erreurs ou de fraudes. Les économies et les simplifications
viendront alors toutes seules.
