Questions & Réponses sur la proposition visant à doter la Commission
de nouveaux pouvoirs d’annulation de décisions locales
Les institutions européennes sont en train de négocier de nouvelles
règles relatives au marché unique qui pourraient avoir des incidences
graves et fortement préjudiciables sur le processus décisionnel des
parlements, des assemblées régionales et des conseils municipaux dans toute
l’Europe. La Commission se propose d’appliquer la
directive sur les services – alias la directive Bolkestein – d’une
manière inédite et extrêmement interventionniste. En bref, la
Commission revendique le droit d’approuver ou de rejeter une nouvelle
législation ainsi que d’autres mesures visées par la directive. Or, la
directive porte sur un large éventail de sujets : les règlements de
zonage (urbanisme), les mesures en matière d’accès au logement,
l’approvisionnement énergétique, l’approvisionnement en eau, la gestion des
déchets et bien plus.
La proposition de la Commission suscite de plus en plus de critiques, en
particulier de la part des conseils municipaux, dont la capacité d’action
pourrait être sérieusement limitée dans de nombreux domaines si la
proposition venait à être adoptée. Faute d’avoir été correctement informés
des enjeux, nombre d’entre eux découvrent tardivement que même les communes
devront demander l’autorisation de la Commission avant d’adopter une mesure
concernant les services. Le conseil municipal d’Amsterdam a adopté à
l’unanimité une
résolution qui stipule que la proposition « nuit à l’autonomie des
collectivités locales et constitue de ce fait une menace pour la vie
démocratique locale ». Partout en Europe, ce puissant message en faveur
de la prise de décision locale commence à trouver un écho dans les villes. Un
communiqué public contre la proposition a rapidement recueilli les signatures
de 75 organisations européennes, dont des ONG, des mouvements sociaux et des
partis politiques, et de nouvelles signatures ne cessent d’affluer au fil des
jours.
Que signifie toute cette agitation ? Corporate Europe Observatory a
dressé une liste de questions qui nous sont fréquemment posées en ce moment,
afin d’essayer d’expliquer les enjeux de cette proposition et les
préoccupations qu’elle suscite.
Comment la Commission envisage-t-elle de bloquer ou de modifier des
décisions prises dans les États membres ?
La proposition concerne la « notification », c’est-à-dire le
fait d’« informer » la Commission, ce qui semble plutôt anodin.
Mais ce n’est pas si simple.
À l’heure actuelle, lorsqu’un État membre adopte une nouvelle mesure
relevant de la directive sur les services, il est tenu d’en informer la
Commission. Il peut le faire après l’adoption et l’entrée en vigueur de la
mesure. La Commission vérifie ensuite si ses règles ont été respectées. Si
elle estime qu’elles ne l’ont pas été, elle entame des discussions avec
l’État membre en question afin de trouver une solution.
Cette procédure est en place depuis l’adoption de la directive Services en
2006. Toutefois, une pléthore de groupes de pression d’entreprises, ainsi que
la Commission elle-même, déplorent l’inefficacité et la lenteur de cette
approche.
Michel Barnier, Commissaire européen
Sur le modèle d’une
proposition présentée par BusinessEurope, et poussée par les pressions
considérables exercées par divers autres représentants du secteur privé, la
Commission propose une nouvelle procédure, beaucoup plus intrusive.
D’après cette nouvelle mouture, les pouvoirs publics – qu’il s’agisse de
collectivités locales ou de ministères – seraient tenus d’informer la
Commission des décisions prévues en la matière trois mois avant la date
présumée de leur adoption par un vote. La Commission aurait ainsi la
possibilité d’examiner le texte à l’avance et, dans l’hypothèse où elle
découvrirait quelque chose qu’elle estimerait contraire à la directive sur
les services, elle émettrait une « alerte ». Dans cette
« alerte », la Commission indiquerait les modifications nécessaires
pour obtenir son feu vert.
Si les recommandations de la Commission – qui peuvent aller du rejet en bloc
à des ajustements mineurs – ne sont pas prises en compte et que le conseil
municipal ou le parlement en question adopte la mesure, la Commission
prendrait alors la décision d’exiger que « l’État membre concerné…abroge
la mesure » (article 7).
Cela donne en substance à la Commission, et c’est très inquiétant,
le pouvoir de casser les décisions d’assemblées élues dans un très grand
nombre de domaines d’action, qui revêtent une importance décisive non
seulement pour l’économie, mais aussi pour la plupart des sphères de la
société. Qui plus est, cela modifierait radicalement le processus de
prise de décision, en particulier au niveau des collectivités locales et des
autorités régionales, portant ainsi gravement atteinte au principe et à la
pratique de la démocratie locale dans l’UE.
Qu’est-ce que cela signifie concrètement ? Est-ce vraiment si
grave ?
Avant de poursuivre l’examen de la base juridique de tout ceci – la
directive sur les services -, il peut être utile de se faire une idée de
ce qui est en jeu ici, et de le faire à travers quelques exemples concrets.
- Lorsque le conseil municipal d’Amsterdam s’est prononcé
contre la proposition de la Commission, le conseiller municipal Tiers
Bakker, auteur de la résolution, a évoqué les tentatives de
réglementation d’AirBnB dans cette ville. Pendant longtemps, AirBnB a
bénéficié de règles très souples à Amsterdam, mais au fil du temps, son
utilisation s’est tellement généralisée que cela a provoqué des
problèmes d’accès au logement à un prix abordable et une modification du
climat et de l’environnement dans des quartiers névralgiques de la
ville. Le conseil municipal est intervenu, en réponse aux
demandes de son électorat, les habitants de la ville, et a durci la
réglementation, avant de découvrir que limiter l’utilisation d’AirBnB
pourrait constituer une violation de la directive Services.
Avec cette nouvelle proposition, la ville d’Amsterdam serait tenue de
demander l’autorisation de la Commission pour adopter une telle
réglementation.
- D’après un récent
arrêt de la Cour de justice de l’UE, la directive sur les services
s’applique aux règlements de zonage ou à l’aménagement urbain. La
planification urbaine suppose parfois des choix politiques des autorités
quant à la localisation des magasins dans une ville, ou quant à la
superficie de ces magasins. Il se peut que certaines villes préfèrent ne
pas accueillir d’hypermarchés géants afin de préserver l’existence des
petits commerces. Or, il se trouve que la directive est
applicable à ce secteur de l’aménagement. Cela signifie que,
dans ce cas également, une décision devrait être préalablement envoyée à
la Commission, ce qui donnerait le dernier mot à cette institution
européenne, peut-être pas pour chaque décision d’urbanisme, mais suffisamment
pour lui permettre de bloquer ou de rejeter des projets généraux de long
terme en matière de développement urbain.
- La directive a aussi un impact notable sur les
différents droits du travail. À l’origine, lorsque la directive
sur les services avait été présentée, le fait qu’elle permettrait aux
entreprises de services d’exercer leurs activités dans toute l’Union en
respectant uniquement les règles et réglementations de leur pays
d’origine avait déclenché un tollé. Le mouvement syndical avait
fait valoir que cela conduirait inévitablement au dumping social,
puisque les entreprises ayant leur siège dans un pays à bas niveau de
salaires seraient en mesure d’envoyer des travailleurs dans des pays à
haut niveau de salaires tout en continuant de leur verser un salaire
bien inférieur à la rémunération locale. Les protestations de grande
ampleur qui ont eu lieu dans toute l’Union ont finalement abouti à faire
retirer le droit du travail du champ d’application de cette directive.
Mais cela ne signifie pas pour autant que des mesures destinées à
vérifier que les entreprises de services respectent les conventions
collectives ou la législation du pays soient autorisées. Récemment, la
Commission a
dénoncé des règles au Danemark qui permettent aux pouvoirs publics
et aux syndicats de déceler d’éventuelles infractions aux conventions
collectives et au droit du travail.
- La directive sur les services peut même avoir des
incidences sur l’utilisation des ressources naturelles. En 2015,
l’Autorité de surveillance de l’Association européenne de libre-échange
(AELE), qui supervise le respect des règles du marché unique dans les
pays de l’EEE (Islande, Norvège et Liechtenstein), a jugé
que la législation islandaise concernant l’utilisation de l’énergie
géothermique et des eaux souterraines contrevenait à la directive
Services car elle compliquait outre mesure l’accès des exploitants
étrangers privés aux ressources en question. Cette loi avait été adoptée
en réponse à une préoccupation de certains Islandais sur le fait que les
entreprises privées ont tendance à ne pas tenir compte de l’intérêt
général à long terme dans leur utilisation des ressources géothermiques,
et adoptent souvent une vision à court terme. Il n’en reste pas moins
que, jusqu’à présent, cette législation est considérée comme une
infraction au droit européen.
Quels sont les domaines qui sont concernés par cette procédure, et de ce
fait également visés par la directive sur les services ?
La nouvelle proposition permettrait à la Commission de rejeter des
décisions portant sur les mesures et les domaines visés par la directive
Services de 2006. Or, cette directive englobe un très large éventail de
domaines d’action, parmi lesquels la quasi-totalité des secteurs de services.
Lorsque la directive sur les services a été initialement projetée en 2004,
elle concernait tous les services sans exception. La directive Bolkestein –
du nom du commissaire qui en est à l’origine, Frits Bolkestein – était un
plan de libéralisation des services de très grande envergure, censé régir à
peu près tout ce qui se vend et qui n’est pas matériel ! Cependant, vu
la vive opposition à laquelle s’est heurtée la directive, réunissant plus de
100 000 personnes dans les rues de plusieurs États membres en signe de
protestation, on a retiré certains secteurs et domaines de la directive et
réduit sa portée dans d’autres, en réponse à l’indignation générale.
Malgré tout, même sous une forme allégée, la directive s’étend à un vaste
champ de sujets et de domaines d’action. Elle porte notamment sur les
secteurs suivants : l’enseignement, la comptabilité, les services
juridiques, le conseil, les services d’architecture, l’approvisionnement en
eau, la gestion des déchets, la publicité, les services postaux,
l’électricité, la distribution de gaz, le commerce de détail et bien d’autres
secteurs.
En fait, on comprend mieux lorsqu’on examine les secteurs de services qui
ne sont pas concernés par la directive : les services d’intérêt général
qui ne relèvent pas du domaine économique (c’est-à-dire les services publics
pour lesquels les citoyens ne paient pas), les services financiers, les
services de santé, les jeux de hasard, les communications électroniques, les
services audiovisuels (télévision et radio), les services de sécurité privée,
les transports, les agences de travail intérimaire et les notaires et
huissiers. Il existe également une exemption pour les services sociaux, mais
les régimes complémentaires de sécurité sociale sont inclus.
Qu’est-ce qui est interdit par la directive Services ?
Au fond, la directive relative aux services est une liste de mesures, de
types d’exigences et de cadres que les États membres ne peuvent pas prendre
ni imposer dès qu’il s’agit de la réglementation des services.
La directive contient trois listes. Les deux premières s’appliquent à tous
les secteurs qui ne sont pas exemptés de la directive, tandis que la
dernière, qui est aussi la plus radicale, vise tous les secteurs à
l’exception de quelques-uns, explicitement signalés dans le texte.
La première liste restreint l’introduction de régimes d’autorisation,
interdit toute obligation de résidence pour les propriétaires et limite les
restrictions sur le nombre d’entreprises et le volume d’activité dans un
secteur. Elle interdit également aux États membres d’exiger la contribution à
des régimes d’assurance ou la souscription de garantie financière (à quelques
exceptions près) et exclut d’obliger les sociétés de service à s’inscrire
dans un registre (comme dans l’exemple danois ci-dessus), sauf dans certaines
circonstances.
La deuxième liste interdit – en principe – d’imposer aux
entreprises de services un nombre minimum de salariés, ainsi que des tarifs
minimum ou maximum, de limiter les activités des entreprises en fonction de
la population dans une zone donnée et de fixer des règles qui exigent qu’une
entreprise ait une « forme juridique » particulière.
Cette deuxième liste s’accompagne d’une procédure spéciale. Si un État
membre adopte des dispositions réglementaires dans les domaines énumérés
ci-dessus, il doit jusqu’à présent en informer la Commission. Celle-ci peut
alors demander à l’État membre (et non exiger de lui) de ne pas adopter ces
mesures ou de les abroger si elle estime qu’elles sont trop restrictives et
donc contraires aux dispositions de la directive sur les services. Mais ce
qui est crucial, c’est que jusqu’à présent, les États membres n’étaient pas
tenus de communiquer la mesure à la Commission avant qu’elle ne soit adoptée.
La troisième liste, à l’article 16 de la directive, est la plus lourde de
conséquences. Selon cet article, les sociétés de services doivent être libres
de fournir des services et aucune restriction n’est autorisée, à moins
qu’elle ne constitue pas une discrimination fondée sur la nationalité,
qu’elle soit proportionnée et « nécessaire ». Ce qui rend cet
article particulièrement sévère et restrictif, c’est que la
« nécessité » ne peut être « justifiée que par des raisons
d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de
l’environnement ». Cette formulation juridique exclut des tas d’autres
préoccupations légitimes susceptibles de justifier une réglementation, telles
que les questions de l’accès à un logement abordable, d’un niveau de vie
décent, de la protection des milieux urbains, et bien plus encore.
Cette dernière liste est celle qui a été la plus controversée sur le plan
politique lorsque la directive sur les services a été adoptée en 2006. C’est
la raison pour laquelle certains services publics ont été explicitement
exclus de cette section : l’électricité, le gaz, les services postaux,
l’approvisionnement en eau et la gestion des déchets.
Si ce qui précède donne un aperçu de l’ensemble des domaines régis par la
directive sur les services, il se peut toutefois que les conséquences que la
directive a eues ou aura dans un secteur donné ne soient pas encore limpides.
C’est en fait très souvent le cas avec les directives de l’UE, dont il faut
surveiller attentivement la mise en œuvre pour bien en comprendre toute la
portée et les implications sur le plan politique.
La notification est-elle obligatoire pour l’ensemble de la directive, y
compris pour le (tristement) célèbre article 16 ?
À l’heure actuelle, les États membres ne sont tenus d’informer la
Commission que lorsqu’ils prennent des décisions dans un certain nombre de
domaines. Dans la nouvelle proposition, en revanche, l’article 16 est
également concerné.
Lors du dernier mouvement de protestation contre la directive Bolkestein,
l’article 16 avait suscité de vives inquiétudes, en raison du principe dit du
« pays d’origine ». Ce principe signifie en substance qu’un
prestataire de services est uniquement tenu de respecter les règles de son
pays d’origine, et non celles des autres États membres dans lesquels
il a ses activités. Après une longue bataille, l’article avait été modifié
pour répondre à certaines des préoccupations soulevées, mais il reste très
radical. En fait, cet article interdit les restrictions sur tous types de
services, à moins que l’on ne puisse prouver que ces restrictions sont
nécessaires pour atteindre certains objectifs, dont le nombre est très
limité.
Le degré d’ingérence que cela représente, ou que cela représentera
à l’avenir, se résume en fin de compte à l’interprétation des règles. Et avec
sa nouvelle proposition, la Commission tente clairement de se donner le droit
d’interpréter le texte une fois pour toutes dans une optique
« d’approfondissement du marché unique ».
Mais la Commission ne se contente-t-elle pas de faire respecter le droit
communautaire ?
Ce n’est pas si simple. Comme il ressort clairement des informations
ci-dessus, la directive sur les services est un texte extrêmement complexe.
Elle est truffée d’articles qui requièrent une évaluation plus ou moins
poussée de chaque cas avant de décider si la directive a été respectée. Par
exemple : la mesure est-elle « proportionnée » ou non ?
Est-elle adoptée pour des « raisons impérieuses d’intérêt
général » ? Ce sont là des questions en partie subjectives qui
exigent une évaluation complète et une justification claire de toute décision
prise à cet égard.
La proposition de modification de la « procédure de
notification » donne à la Commission la prérogative d’apporter des
réponses définitives à de telles questions et d’agir avec détermination de sa
propre initiative : alors que dans l’ancienne version de la directive
sur les services, la Commission pouvait décider « le cas échéant » de
« demander » qu’une mesure ne soit pas adoptée ou soit abrogée, la
nouvelle proposition lui permet « d’exiger » la non-application de
ladite mesure.
Ce que la Commission se propose de faire n’est pas exactement de défendre
et de faire respecter le droit de l’UE. En réalité, elle propose de défendre
et de faire respecter sa propre compréhension et sa propre interprétation du
droit. Et comme la plupart des luttes politiques les plus décisives au sein
de l’UE portent précisément sur la manière d’interpréter la législation de
l’UE, il s’agit là d’une manœuvre hardie – et d’une usurpation de pouvoir
manifeste de la part de la Commission.
En outre, on pourrait faire valoir qu’avec l’adoption de cette proposition,
la Commission outrepasserait doublement son mandat :
- Après tout, la directive sur les services reste une
simple directive. Et une directive est censée laisser aux États membres
une marge de manœuvre pour atteindre un certain nombre d’objectifs de la
manière dont ils l’entendent, par opposition aux « règlements »
qui fixent avec précision ce qui doit être fait. Selon le
propre site internet de la Commission, les directives
« instaurent une obligation de résultat, mais laissent les États
membres libres quant aux moyens d’y parvenir ». La nouvelle
procédure de notification, cependant, compromet totalement le libre
choix des États membres à cet égard.
- En dernier ressort, ce n’est pas le rôle de la
Commission de décider si la directive est ou non respectée, mais celui
de la Cour de justice de l’Union européenne. La Commission peut certes
émettre un avis, et elle peut signaler à un État membre que ce dernier
est peut-être en train d’enfreindre la directive sur les services, mais
prétendre qu’elle possède le dernier mot sur l’interprétation de la
directive, au point de rejeter des politiques adoptées par des
assemblées élues, ce serait outrepasser le mandat et le rôle qui sont
les siens.
D’accord, mais le Parlement européen ne réagira-t-il pas fermement à
cette attaque contre la démocratie ?
Hélas, non, pas en l’état actuel des choses. En fait, bien au contraire,
la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs du
Parlement européen a déjà adopté un
rapport dans lequel elle ne semble pas se préoccuper outre mesure des
répercussions que cela aura sur le processus décisionnel des parlements, des
assemblées régionales ou des conseils municipaux. Jusqu’à présent, la
modification la plus substantielle du Parlement européen a été de suggérer
que, lorsque la Commission analyse les notifications des ministères et des
communes, des entreprises privées devraient être autorisées à participer à
cette évaluation. Cela permettrait aux entreprises ayant un intérêt
direct à voir adopter une nouvelle loi ou toute autre mesure de faire
pression sur la Commission pour qu’elle mette un frein aux initiatives qui
iraient à l’encontre de leurs intérêts commerciaux. En d’autres
termes, le Parlement européen se propose de donner une tribune de plus au
lobbying du secteur privé.
Les collectivités locales et les parlements nationaux ne peuvent-ils pas
faire valoir que cette pratique constitue une prise de pouvoir illégitime et
se prévaloir du principe de subsidiarité ?
Oui et non. Les parlements nationaux ont la possibilité de s’y opposer en
ayant recours à ce qu’on appelle un « carton jaune ». Ce faisant,
ils affirment que la Commission empiète sur un domaine qui devrait être
traité à un niveau inférieur de gouvernement, que ce soit au niveau national
ou municipal. Et de fait, le Bundesrat
autrichien, le Sénat
italien, les deux chambres des parlements français
et allemand
ont tous activé la procédure du carton jaune. Ils ont argué que cette
proposition est contraire au « principe de subsidiarité » de I’Union
européenne, selon lequel lorsqu’il est plus efficace de traiter une question
au niveau national ou local, elle ne doit pas faire l’ objet de règles au
niveau européen. Les résolutions de ces institutions adressent un message
ferme à la Commission. La déclaration du parlement autrichien affirme que la
proposition « porte gravement atteinte à la souveraineté législative des
États membres », tandis que le Bundestag allemand est allé encore plus
loin en affirmant que la proposition viole en réalité le traité sur l’Union
européenne.
Cependant, en vertu des règles actuelles, une forte opposition de
la part de plusieurs parlements et conseils municipaux en Autriche, en
Italie, en France, en Allemagne et aux Pays-Bas ne suffit pas en soi à faire
échouer cette proposition ni à la faire modifier par la Commission. Pour que
la Commission soit obligée ne serait-ce que de réexaminer sa proposition, il
faudrait qu’au moins cinq autres pays s’y opposent.
À quel moment doit-on arrêter une décision sur cette proposition ?
Cela pourrait être très rapide. La proposition de directive a été
présentée en 2016 et elle est arrivée à un stade très avancé. Au moment de la
rédaction du présent article, les délégations des États membres (le Conseil)
négocient avec le Parlement européen pour voir si les deux institutions
peuvent parvenir à un accord. Les négociations sont présidées par le
gouvernement autrichien, qui souhaite les conclure avant que la présidence du
Conseil ne soit confiée au gouvernement roumain. Après cela, il ne resterait
plus que deux formalités : un vote au Parlement européen et un autre au
sein du Conseil.
Le temps presse et la question est extrêmement préoccupante, car
cette proposition risque de saper et de modifier radicalement la vie
démocratique locale et la participation des citoyens dans tous les pays de
l’Union, ainsi que la capacité des pouvoirs publics à faire droit aux
demandes des électeurs en matière de réglementations d’intérêt général. Il
vaut mieux agir aujourd’hui qu’attendre à demain.
