Au coeur d’une actualité
riche en sujets dont tout le monde parle, Grèce, Iran, Vacances, il est un
sujet qui aurait pu être important et dont vous n’avez sans doute rien à
faire, c’est celui de la “réforme territoriale” voulue par Manuel Valls, qui
va accoucher d’une non-réforme pitoyable.
Réforme territoriale: le soufflé est retombé
Rappelez vous: il y a 18 mois, le premier ministre, toutes voiles dehors,
annonçait la fin des départements, de grandes régions, la fin de la fameuse
“clause de compétence générale” qui permettait à toutes les collectivités de
s’occuper de n’importe quoi même si une autre s’en occupait déjà, etc… Même
si personnellement, j’aurais supprimé la région plutôt que le département
(j’y reviendrai), les annonces allaient dans le bon sens, même si elles
manquaient de bonnes occasions d’aller plus loin encore.
Mais 18 mois plus tard, la loi “NOTRe”, (avec un e minuscule, ce n’est pas
une faute de frappe, “Nouvelle Organisation Territoriale de la République”),
maintient les départements, n’apporte aucun allègement entre communautés de
communes et communes, et crée un tel bazar dans les 14 régions pourvues de
“métropoles” qu’il va être difficile, même pour un énarque, de s’y retrouver.
Après plusieurs allers-retours entre Assemblée Nationale et Sénat, le projet
vient d’être adopté en “Commission Mixte Paritaire”, réunion de godillots de
l’assemblée et de badernes du sénat supposée aplanir les différences entre
les 2 assemblées. L’accord étant trouvé sur un texte définitif (PDF - attention, ne cliquez que
si vous êtes en bonne santé), son vote définitif ne sera plus qu’une
simple formalité et la loi devrait être promulguée avant la fin du mois
d’Août. Les électeurs sauront donc à peu près pourquoi ils voteront aux
régionales à la fin de l’année.
La loi n’a donc supprimé aucune structure, va juste faire passer le nombre de
régions métropolitaines de 22 à 13 (impact sur le fonctionnement du pays
proche de zéro). Elle supprime certes la clause de compétence générale mais
maintient des “compétences* partagées” entre les différents niveaux: sport,
tourisme, culture, et éducation: autant dire que communes, départements,
métropoles et régions vont continuer joyeusement à se marcher sur les pieds.
Certes, en théorie, la région sera “chef de file”, c’est à dire que les
initiatives des niveaux inférieurs devront se conformer aux cadres définis
par la région. Mais je n’ai vu dans le texte aucun moyen de censurer les
initiatives doublonnantes ou déconnantes.
(*) Note perfide: le terme “compétence” ne doit évidemment pas être ici
interprété comme “capacité à bien faire” mais juste “attribution de la
mission par le législateur”.
Et donc, la loi a rebattu les cartes, retirant certaines “compétences” à
certains niveaux pour les donner à d’autres.
Ainsi, le Département garde les routes et la logistique des collèges (alors
que les régions ont la logistique des lycées. Il n’aurait plus manquer qu’il
y ait des économies à faire en regroupant les 2 !!) mais perd
l’organisation du transport par car de lignes régulières subventionnées et du
transport scolaire. La belle affaire. C’est, économiquement parlant, un non
événement.
Et le privé ? La réforme n’en a cure
La région devient leader du développement économique: en clair, la région
devient la principale source d’argent public pour subventionner des
activités dans les petits papiers du baron politique qui sera élu à sa tête.
Mais le département et la commune pourront intervenir “dans le cadre défini
par la région”, et les communes ou leurs groupements restent seules
habilitées à fournir de l’immobilier (terrains, zones, voire bâtiments) aux
entreprises.
Il ne serait pas venu à l’idée du législateur que ces activités seraient à
coup sûr mieux assumées par le secteur privé si aucune institution publique
ne s’en mêlait…
De même, la région reste chef de file en matière de politiques locales de
l’emploi… Mais continuera de faire double… emploi, c’est le cas de le dire,
avec Pôle Chômage, notre agence de non-placement de chômeurs bien connue.
Elle reste organisatrice de la formation professionnelle, conservera un rôle
important, mais pas exclusif de l’état, dans l’apprentissage, selon un schéma
qui ne devrait guère évoluer philosophiquement de celui en vigueur il y a 5
ans, que je reproduis ci dessous, par pur sadisme:
J’aime beaucoup ce schéma car il peut être répété pour tout ce que fait une
région: L’état lui donne des ressources qu’il a lui même ponctionnées (aux
entreprises ou aux ménages), la région y ajoute quelques impôts qu’elle
prélève elle même, mais qui ne sont qu’une partie minoritaire de son budget,
et arrose des organismes para publics, associatifs, ou privés, pour délivrer
un certain nombre de prestations, dans une opacité et une faiblesse du
contrôle des résultats régulièrement épinglés par la cour des comptes ou ses
chambres régionales.
Là encore, il ne serait pas venu à l’idée que si l’état et la région
n’intervenaient pas, et que ne subsistaient que les entreprises et les
organismes de formation, le système fonctionnerait globalement mieux. “Ce
qui est trop simple est simpliste, monsieur, vous n’avez rien compris au
génie Français”.
La loi s’est ingéniée à définir quelle entité publique devait recevoir telle
ou telle attribution, mais ne s’est jamais posée la question de savoir si une
privatisation partielle ou totale d’une thématique ne serait pas une
meilleure solution. Le planisme et l’interventionnisme n’ont jamais vraiment
quitté l’esprit de nos législateurs.
Comment les départements ont sauvé leur peau ?
Bref, une région, comme je le dis souvent, est essentiellement un “canon à
pognon”, qui fait très peu de choses elle même, mais qui distribue de
l’argent à d’autres. Par exemple, les régions financent la SNCF pour
maintenir des lignes régionales dont même les plus fréquentées ne sont pas
rentables, au lieu de laisser le secteur privé s’en occuper.
Voilà qui explique pourquoi les départements n’ont pas disparu.
En effet, les départements sont des collectivités “opérationnelles”, qui
gèrent des personnels de proximité, agissant directement sous statut public:
personnels routiers, personnels sociaux, personnels techniques des collèges,
notamment. Les régions n’ont que des personnels techniques de lycée à gérer
en terme d’action de proximité, et sont des collectivités “d’intervention”,
nom pudiquement donné à l’arrosage d’argent public et à l’achat de
prestations auprès de prestataires privés. Le département pratique aussi
l’intervention, mais cela n’est qu’un pilier de son portefeuille d’activités.
Les régions ne savent donc pas gérer de gros bataillons de personnel
opérationnels et ne veulent pas le faire. Ce rôle n’est pas considéré comme
gratifiant par les politiciens et n’attire que des emm… des ennuis auprès des
électeurs. Au contraire, distribuer de l’argent permet d’acheter des
clientèles, et de fréquenter des artistes, des chefs d’entreprise, etc…
Tout l’enjeu, pour les régions, a donc consisté à ne récupérer que le
leadership sur les activités permettant de distribuer de l’argent, mais
surtout pas de récupérer des masses de personnels syndicalisés, venant de
départements aux salaires disparates qu’il aurait fallu, évidemment, aligner
sur la collectivité la plus généreuse avant la fusion…
Et voilà pourquoi concrètement, les régions ne récupéreront que les
transports inter-urbains et scolaires comme activité nouvelle (les
prestations sont achetées auprès de transporteurs comme Kéolys) mais pas les
routes ou les ports, ou les collèges, qui resteront aux départements, qui
voient leur existence maintenue. Cela permet donc de maintenir des élus dans
les deux instances, de ne pas en diminuer le nombre, et de conserver un
nombre conséquent de fauteuils présidentiels. Et cela rend la fonction de
président de région relativement confortable.
Doublons entre collectivités, état, et “organismes satellites”
maintenus
Ajoutons que la loi ne réforme pas les doublons entre l’appareil d’état et
celui des collectivités (franchement, qui peut me dire à quoi servira une
DREAL en 2016 ?), ne fait évidemment pas le ménage dans toutes les structures
satellites créées soit par l’état, soit par les échelons inférieurs, qui se
sont spécialisés dans un domaine bien précis:
Syndicats intercommunaux pour l’électrification ou l’adduction, ou encore
l’assainissement, chambres d’industrie et d’agriculture, CAUE (Conseils
d’architecture, d’urbanisme et d’environnement), sociétés d’économie mixte en
aménagement du territoire, agences foncières régionales et/ou départementales
chargées de préempter tout terrain de bonne taille qui se présente, Sociétés
publiques locales (une nouveauté de 2010) susceptibles de remplacer, au moins
en partie, les missions de conseil autrefois assurées par les services
d’état… Sans parler des “machins” d’état qui ne sont pas des administrations
mais qui en ont l’odeur, la saveur et la couleur: Agence régionale de santé,
Direction interrégionale des routes (pour les grands itinéraires), Agence
Nationale de Rénovation Urbaine, Agences de l’eau, ADEME, Commission des
sites, commission nationale du débat public, etc, etc, etc, jusqu’à la
nausée.
Non seulement tout ce fatras ne sera pas simplifié par la réforme, mais les
départements pourront créer des structures d’assistance technique aux petites
communes, pour remplacer les anciens ingénieurs et techniciens des ex-DDE,
organismes aujourd’hui en voie d’extinction, sous le nom de DDT.
Ajoutons que les intercommunalités rurales, qui pouvaient avant se regrouper
en “pays”, pourront désormais former des “PETR”, Pôles d’Equilibre
Territoriaux et Ruraux, qui élaboreront des “projets de territoire”, et
nécessiteront quelques postes de fonctionnaires “de réflexion et
d’intervention” supplémentaires. Effectivement, les PETR, voilà qui manquait
à nos campagnes.
Départements avec métropoles: foutoir garanti
Et j’oubliais: les 12 départements qui hébergent une métropole (hors Paris et
Lyon, cas à part - voir
liste ici) doivent négocier avec lesdites métropoles les modalités
de transfert de blocs de compétences à choisir parmi ceux ci: Fonds de
solidarité pour le logement, Action sociale, Insertion, Aide aux jeunes et
actions pour la jeunesse, aides sociales, dont aide aux personnes âgées,
Tourisme, et collèges.
Là encore, notez que le terme de “privatisation”, ou de retour à la société
civile, n’a jamais effleuré le législateur. Mais passons.
Chaque métropole sera un cas unique, toutes ne récupéreront pas les mêmes
compétences, et nous verrons la chose curieuse suivante se développer: dans
ces départements, où la métropole concerne à peu près la moitié de la
population, les compétences partiraient vers la métropole, mais une grande
part des élus issus des cantons métropolitains continueraient de siéger au
conseil départemental et à influencer les zones rurales de par leurs
décisions. Une laie n’y retrouverait pas ses marcassins.
Et je ne vous parle pas des usines à gaz que constitueront les transferts
financiers entre collectivités consécutifs à ces négociations… Parce que pour
l’instant, rien n’est arrêté. Et les transferts doivent se mettre en place en
2017...
Pas de contre-pouvoirs ?
Dernière chose: le texte NOTRe ne définit aucun contre pouvoir contre un
président de région qui utiliserait son canon à pogn…. pardon, ses
compétences renforcées, à tort et à travers.
Voilà pourquoi je suis plus que réservé vis à vis de l’utilité des régions en
tant qu’ échelon politique: la France, aujourd’hui, n’a pas besoin de grands
dépensiers arrosant certains secteurs de leurs largesses, au nom des lubies
du moment: action numérique, développement durable, transition énergétique,
etc… Quitte à conserver un seul échelon intermédiaire entre communes et état,
le Département, parce qu’il est plus petit et à moins d’argent à “canonner”,
me parait moins mauvais, car il ne peut faire que des petites bêtises, alors
que la région pourra en faire des très grosses.
Conclusion, une non-réforme qui ne touche rien d’essentiel
Il est consternant qu’un processus législatif aussi lourd, ayant mobilisé
tant d’énergie, aboutisse à si peu, et que l’opposition n’ait jamais engagé
le combat avec la gauche sur le terrain du retour de certaines activités à la
société civile.
Quoi qu’il en soit, cette réforme territoriale ne fait que rebattre des
cartes entre des échelons existants, sans changer aucun des paradigmes
fondateurs de l’intervention publique sur le territoire. Cela créera un peu
de bazar au niveau des activités changeant d’employeur (bonne chance si vous
avez des enfants utilisant les transports scolaires), cela ne simplifiera ni
les circuits de financement croisés de l’action publique, ni l’organigramme
des intervenants publics, qui sont les deux principales sources de gabegies
au niveau local.
N’en attendez ni un surcroît d’efficacité du secteur public, ni des
économies. Au mieux, de ce point de vue, elle sera neutre, au pire, 13
grandes régions se lanceront dans une compétition de dépenses “stratégiques”
qui se révéleront contre productives, le plus souvent.
