Le casse-tête des collectivités territoriales

Lors de son discours du 8 avril dernier devant l’Assemblée nationale, Manuel Valls a inclus la réforme des collectivités territoriales dans son plan d’économies de 50 milliards d’euros. Mesure louable, mais difficile à mettre en place.

Tout d’abord parce que le Premier ministre n’a pas été clair sur la façon dont la simplification territoriale du pays allait permettre de dégager des économies. Concrètement, il a mentionné un redécoupage régional qui ferait passer le nombre des régions de 27 à 20 (la France d’outre-mer incluse). Il a également mentionné la suppression des conseils départementaux (anciens conseils généraux), ainsi que la fin de la clause de compétence générale. Cette dernière permet à une collectivité d’intervenir lorsque l’intérêt de son territoire peut être invoqué, sans qu’on vérifier au préalable si l’intervention est justifiée ou pas.  Le résultat est un enchevêtrement d’actions territoriales et de financements croisés typiques du gaspillage public.

Tableau 1: Collectivités, populations et territoires (Sources : instituts nationaux de statistiques de chaque pays)

^a Surface totale (terrestre et maritime).

^b N’inclut pas les 704.386 villages ruraux chinois, car division plutôt informelle.

^c Actuellement en processus de réduction du nombre de collectivités.

^d Selon le nouveau redécoupage territorial approuvé en 2014.

Le tableau 1 ci-dessus nous donne une indication de ce phénomène français. S’il est vrai que la France n’a pas en absolu le plus grand nombre de collectivités au monde, quand on rapporte ce nombre à sa population et à l’étendue de son territoire, le résultat est tout à fait différent. Il y a tout simplement trop d’entités administratives par personne et par km2.  Or, qu’il s’agisse de l’Allemagne, du Japon ou du Royaume Uni, ces pays arrivent à administrer  leur population et leur territoire avec moins de collectivités.

Il n’est cependant pas simple de localiser les doublons caractéristiques du millefeuille territorial français. Les différentes collectivités (l’État, les régions, et les départements) se renvoient la balle la plupart du temps. Un premier niveau d’analyse vise la fonction publique d’État. En effet, l’État central emploie un nombre de fonctionnaires supérieur à celui des régions, départements, et municipalités réunis alors qu’il est bien plus éloigné de la vie des citoyens.

Tableau 2: Effectifs de la Fonction Publique Française (Source : INSEE)

Comme nous pouvons le constater dans le tableau 2, l’État central emploie 30% de personnes en plus que les collectivités territoriales. Les effectifs de l’État central distribués par commune dépassent de 71% le nombre de fonctionnaires qui travaillent au sein de ces dernières, un chiffre ahurissant compte tenu du fait que les fonctionnaires de l’État ne participent pas directement au quotidien du citoyen. Qui sont ces fonctionnaires de l’État ? Rendez-vous au tableau 3.

Tableau 3: Effectifs de la Fonction Publique de l'État (Sources : INSEE, Ministère de l’Education, Enseignement Supérieur et Recherche, Ministère de l’Intérieur, Ministère de la Défense)

^a Ce chiffre inclut le personnel administratif de la Police Nationale, à peu près 35.000 personnes.

^b Les militaires incluent également la gendarmerie et les pompiers militaires (5% des effectifs de pompiers en France).

En ignorant les militaires, les enseignants, les policiers et le personnel de la Justice, il reste encore 1.229.200 de fonctionnaires de l’administration centrale en France. Un chiffre presque aussi élevé que le nombre de fonctionnaires communaux en France. Il ne s’agit pas d’une indication précise, mais assez révélatrice des possibilités de doublons administratifs en France du fait de la présence d’un très grand nombre de fonctionnaires administratifs dans l’État central.

L’État central n’est cependant pas le seul fautif. Les collectivités territoriales participent aussi au problème. La fonction publique d’État (FPE) a, en effet, baissé ses effectifs au cours des dernières années par rapport à la fonction publique territoriale (FPT), comme nous montre le graphique ci-dessous du Ministère de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Il est évident que le Premier ministre est en bonne voie quand il invoque le millefeuille territorial.

Néanmoins, il devrait nous dire comment sa réforme territoriale pourrait-elle réduire les dépenses dans leur ensemble. Car une fois le nombre des collectivités réduit, il faudra faire face à la baisse des effectifs qu’elle supposera. En effet, il n’y aura plus assez de postes pour tous les fonctionnaires territoriaux et le nombre élevé de fonctionnaires administratifs de l’État central sera bien plus difficile à justifier. Le Premier ministre n’entend certainement pas faire des économies grâce à la baisse du nombre de ramettes de papier, d’imprimantes ou de tampons utilisés.

Certaines mesures d’économies, proposées ici et là, concernant les fonctionnaires consistent à augmenter le service hebdomadaire de ces derniers sans augmentation de salaire pour atteindre progressivement les 39 heures hebdomadaires, à geler les augmentations et les promotions des fonctionnaires, ou même à désindexer leurs salaires. Il est vrai que par rapport à la situation actuelle, ces mesures représenteraient bien une baisse des dépenses. Cependant, ces mesures, ajoutées à la réforme territoriale, n’apportent toujours pas de réponse au problème du nombre. Comment justifier le maintien du même nombre de fonctionnaires s’il s’agit de fournir moins de services ? Il faudra trancher dans le vif et reconnaitre la réalité : Il y aura tout simplement trop de fonctionnaires par rapport aux services demandés. Le gouvernement Valls, est-t-il vraiment prêt à faire une réforme territoriale ?